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Proposta da CBS no âmbito de uma reforma tributária ‘fatiada’

Reforma tributária pressupõe reformulação do pacto vigente entre sociedade e Estado quanto aos seus propósitos e forma de financiamento. Quando uma proposta é apresentada de forma fatiada e não são conhecidas suas demais etapas, carece de clareza e transparência e dificulta o consenso. Como consentir com uma etapa, sem conhecer as próximas, em especial quando a primeira implica aumento considerável de carga?

Nesse contexto, cabe avaliar, inicialmente, se a primeira etapa da reforma apresentada pelo Governo Federal – PL 3887/2020 – está apta a trazer os resultados propostos. Em seguida, deve-se analisar sua inserção no conjunto de etapas previstas, considerando o que se sabe até agora. Essas análises serão feitas em dois artigos, sendo a primeira apresentada a seguir.

Argumentam seus autores que a criação da CBS teria como objetivos (i) a unificação do PIS e da COFINS, (ii) a simplificação da legislação e (ii) a manutenção da carga tributária.  Pelo que se pode avaliar até o momento, nenhuma das três assertivas é completamente verdadeira.

Em primeiro lugar, não haverá substituição de duas contribuições por uma única. Embora PIS e COFINS sejam, tecnicamente, duas contribuições, com fundamentos constitucionais distintos, no decorrer das últimas décadas suas legislações se amalgamaram e elas se tornaram uma só, com dois sistemas principais (cumulativo das Leis 9.701 e 9.718/98 e não-cumulativo das Leis 10.637 e 10.833 de 2002 e 2003) e outros especiais. Na importação, uma única lei disciplina as duas contribuições (10.865/04). Mas em todas as modalidades os regimes são válidos para ambas as contribuições.

Não há, portanto, grande benefício na substituição de duas contribuições por uma, pois na realidade já havia uma legislação una. Nem se tentou a unificação de todos os tributos federais indiretos, que poderia incluir o IPI e o II e gerar um resultado mais abrangente e proveitoso.

Quanto à simplificação da legislação, também nos parece pouco relevante. Alega-se que havia diferentes sistemas de apuração e que haverá uma uniformização, mas isso não é completamente verdadeiro. Continuarão existindo regimes cumulativos, não-cumulativos, importação e monofásicos, com apenas alguns ajustes.  A incidência na importação também será mantida, sob a denominação de CBS, mas com fato gerador similar ao de sempre e diferente do das contribuições sobre a receita bruta.

Assim, embora a proposta introduza alguns ajustes na legislação, reduzindo a quantidade de tratamentos especiais, os regimes diferenciados e regras específicas de tributação continuarão existindo, assim como diversas isenções e não-incidências. Sem entrar no mérito da conveniência ou não de se manterem essas exceções, o fato é que não ocorrerá a uniformização anunciada.

A alteração mais significativa da proposta é a inclusão no regime não-cumulativo das empresas sujeitas à sistemática do Lucro Presumido. Excluídas as empresas tributadas pelo Simples Nacional, não atingidas pelas alterações, restam certa de 3% no Lucro Real e 7% no Presumido.

Portanto, cerca de 70% das empresas atingidas, se aprovada a CBS (as do lucro presumido), migrarão, obrigatoriamente, do regime cumulativo do PIS/COFINS para a CBS não cumulativa, passando de um sistema relativamente simples, onde recolhiam 3,65% sobre a receita bruta, para um mais complexo, no qual vão recolher 12% sobre essa base e terão de apurar créditos para reduzir o impacto.

Alega-se, também, que a reforma simplifica o sistema, pois permite creditamento amplo e não apenas créditos listados na legislação. Em primeiro lugar, é preciso dizer que o creditamento amplo não é uma benesse concedida pela proposta da CBS, e sim o resultado de discussões levadas pelos contribuintes ao Poder Judiciário desde a criação dos regimes não-cumulativos em 2004, e que só recentemente resultaram em entendimento do STJ no sentido de que as empresas podem tomar crédito sobre tudo o que for essencial para o exercício da sua atividade econômica. O projeto da CBS apenas ajusta a legislação a esse entendimento.

Também faz a devida adequação da legislação à jurisprudência quando exclui, da base de cálculo da CBS, o ICMS, o ISS e a própria CBS, na linha do que vem sendo determinado pelos tribunais. Outra mera adequação é a autorização de créditos tomados sobre aquisições com nota fiscal inidônea, para o contribuinte de boa-fé que pagou o preço.

Com a internalização dessas medidas já definidas judicialmente, visa-se reduzir um contencioso que gera alto custo, o que é bem-vindo. O governo só não pode alegar ser autor da ideia e benfeitor, pois isso não corresponderia à realidade. Por outro lado, uma nova legislação sempre tem como lado negativo ensejar novas discussões, enquanto as antigas já estão mais sedimentadas.

No texto do PL são identificadas diversas potenciais controvérsias, como a que poderá advir do §1º de seu artigo 2º. O “caput” estabelece que a CBS incide sobre a receita bruta de que trata o artigo 12 do DL 1598/77. Essa disposição está em linha com a jurisprudência construída desde 1998 sobre a base de cálculo das contribuições incidentes sobre a receita, e replica o que a legislação do PIS/COFINS atualmente determina, após duas décadas de maturação. Contudo, o parágrafo primeiro acrescenta que “a CBS incide ainda sobre as receitas decorrentes de acréscimos à receita bruta de que trata o caput, tais como multas e encargos”.

Ora, uma abertura como essa, com referência genérica à incidência sobre “acréscimos à receita bruta” provavelmente levará a Receita Federal a entender qualquer receita adicional como base de cálculo da CBS, inaugurando novas discussões passíveis de estender-se por anos a fio. Ou seja, para a grande maioria das empresas atingidas pela CBS haverá incremento de complexidade, e não simplificação. Se fosse realmente simples, a nova legislação proposta não teria 131 artigos e dois anexos.

Além disso, caso se confirme o temido aumento de carga para as empresas do lucro presumido, é possível que parte delas tenha de migrar para o Lucro Real, aumentando a complexidade, também, de sua apuração de IRPJ e CSLL. Tudo isso serve para confirmar que a proposta da CBS – aliás, assim como as demais propostas de reforma que vêm sendo debatidas – PEC 45 e PEC 110 – embora se proponha, fundamentalmente, a simplificar o sistema, não consegue alcançar esse objetivo.

O professor Paulo de Barros Carvalho repete, há décadas, que não é realista pretender simplificar a legislação tributária enquanto a sociedade se torna cada vez mais complexa. A proposta da CBS confirma essa afirmação de diversas maneiras. O que foi exposto até aqui já é suficiente para concluir que a tentativa de simplificação, embora louvável, alcançaria resultados limitadíssimos. A proposta ainda cria novos complicadores, como a atribuição de responsabilidade pelo recolhimento da CBS pelas plataformas digitais, os chamados “marketplaces”. Nesse caso, trata-se de situação nova trazida pela modernidade e que exige tratamento pela legislação tributária, aumentando sua complexidade.

Fato é que, a cada simplificação tentada pelo legislador tributário, a sociedade moderna gera duas novidades que exigem o devido tratamento. Nesse contexto cabe, sim, buscar a racionalização do sistema, mas esse objetivo, por irremediavelmente falho, não pode ser o único. O que se deve buscar é corrigir suas distorções e iniquidades, tributar mais quem tem maior capacidade contributiva e menos quem a tem menor, gerando mais eficiência para a economia, ao invés de insistir, com pouco resultado, apenas na simplificação.

Outro ponto importante a esclarecer é o fato de o governo afirmar que não haverá aumento de carga tributária com a substituição do PIS e da COFINS pela CBS. Como vimos, quase 70% das empresas pagadoras do PIS/COFINS fora do Simples Nacional estão no Lucro Presumido e, se aprovada a proposta em exame, terão de migrar para a CBS, não-cumulativa, passando de uma alíquota de 3,65% para 12% com direito a créditos.

Ora, quando se apresenta um projeto que triplica a alíquota aplicável à receita bruta das empresas, alegando que não haverá aumento de carga, o mínimo que se espera é que sejam apresentados estudos pormenorizados demonstrando cabalmente os cálculos realizados para chegar a essa conclusão, e nenhum estudo dessa natureza foi apresentado com a proposta. A alegação do governo de que a proposta da CBS não vai gerar aumento de carga ainda precisa ser devidamente justificada e demonstrada.

Da parte dos contribuintes, é razoável que temam e acreditem que triplicar as alíquotas, para grande parte dos atingidos, tributados pelo lucro presumido, vai gerar grande impacto, e que, mesmo para as empresas do lucro real, que terão um aumento percentual de 3%, o ônus será maior, pois o creditamento amplo apenas reitera um direito já reconhecido pela jurisprudência.

Resta claro, portanto, que a primeira etapa da proposta de reforma tributária apresentada pelo Governo Federal não se presta às finalidades de uniformização, simplificação e manutenção de carga tributária a que se propôs. No próximo artigo, trataremos do contexto de reforma tributária “fatiada” no qual se situa, a fim de verificar se há racionalidade e coerência no conjunto proposto.

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